Strateginen johtaminen julkisessa hallinnossa – kumpi vie kumpaa strategian laadinnassa, virkakoneisto vai politiikka?
Erilaiset julkisen hallinnon toimijat, kuten kaupungit ja kunnat, sairaanhoitopiirit, maakunnalliset liitot sekä uusimpana myös esimerkiksi hyvinvointialueet laativat itselleen strategian. Strategia on pidemmän aikavälin tavoitteidenasetannan asiakirja, jossa eritellään visionäärisesti tulevaisuuden painopisteitä sekä keinoja niihin pääsemiseksi. Strategian laadinta on perinteisesti ollut virkakoneiston työtehtävä. Politiikan rooli on ennen kaikkea muotoilla strategiaa esimerkiksi työpajatyöskentelyn kautta, sekä loppujen lopuksi hyväksyä kokonaisuus.
Miksi ylipäätään nykyisin julkishallinnossa puhutaan strategisesta ajattelusta? Mielestäni kysymys on relevantti, ja samaan aikaan Y-sukupolven hallintotieteilijälle hieman hassu. Strategisuus ja strateginen työote ovat tämän päivän trendi, jossa tähdätään resurssien järkevään käyttöön, pitkän aikavälin katsomiskantaan sekä rajojen ja siilojen yli katsovaan toimintojen muodostamiseen. Strategisessa ajattelussa ja työskentelyssä saa hieman revitellä, hyödyntää out of the box -ajattelua ja unelmoida isosti.
Muutos perinteisestä byrokraattisesta hallintomallista nykyiseen hallintamalliin on käsin kosketeltava siinä mielessä, että strategisessa ajattelussa hyödynnetään muitakin, kuin vain sanelun kautta tehtyjä asiakirjoja. Muutos esimerkiksi uudesta julkisesta hallinnosta (New Public Administration, NPA), jossa julkinen hallinto on varsin itsenäinen suhteessa politiikkaan ja talouteen, uuteen julkiseen hallintaan (New Public Governance, NPG), jossa korostuu jatkuva vuorovaikutus muiden toimijoiden kanssa, on merkittävä. Strategisen ajattelun ja toiminnan mukaantuleminen julkishallintoon sekä hallinnon ja politiikan rajapinnalle on ainakin mahdollistanut toiminnoille paremmat arviointimahdollisuudet sekä solmukohtien havaitsemiseen ja ratkomiseen uudenlaisia työkaluja.
Strategisen ajattelun erilaisia muotoja julkishallinnon ja -politiikan kontekstissa
Makrotasolla strategiakokonaisuutta voi hahmottaa kolmen toimen kautta: strategian muotoilu, sisäinen strateginen skannaus sekä strateginen hallinta. Nämä kolme ajattelua eritoten heijastavat strategisen ajattelun, nykypäivänä myös siis julkisen hallinnon yhden päätoimintalinjan, erilaisia muotoja. Strategian muotoilussa on kyse tilannekuvan muodostamisesta sekä tavoiteorientaation sekä tulevaisuuden näkymien naaraamisesta. Strategian muotoilussa asetetaan perinteiset visiot, missiot, tavoitteet sekä keinot.
Sisäisessä strategisessa skannauksessa puolestaan kyse on kyvystä kerätä, käyttää ja muodostaa arvoa omista resursseista käsin. Sisäisessä strategisessa skannauksessa hyödynnetään tietoperustaista harkintaa, joissa arviointia ja strategian muodostamista tarkastellaan kokonaisuutena, perustuen henkilöiden (viranhaltijoiden ja poliitikkojen) kompetenssiin, osaamiseen sekä asiantuntijuuteen. Strategian tekeminen sekä toteuttaminen onnistuvat parhaiten, mikäli organisaatiossa hyödynnetään dynaamisia kyvykkyyksiä, joiden kautta on mahdollista vastata nopeasti ilmeneviin tilanteisiin ja haasteisiin.
Strateginen hallinta edustaa verkostojen ja muiden sosiaalisten suhteiden hallintaa. Hallintaa tapahtuu monien eri toimijoiden välillä, joiden koordinointi nykymaailmassa on tarkoituksenmukaista hoitaa niin sanottujen pehmeiden keinojen kautta. Strategisessa hallinnassa pääväylää saavat erilaiset neuvottelut, allianssimallien luomiset sekä yhteistyömuodot.
Käytännön työskentely ja arjen tekeminen – miten politiikka ja hallinto soljuvat keskenään eri malleissa?
Strategisessa muotoilussa siis keskitytään ohjelmointiin, rationaaliseen mutta tulevaisuuteen katsovaan strategian laatimiseen, tuottojen maksimointiin ja esimerkiksi uhkien ja mahdollisuuksien luotsaamiseen. Politiikan voi ajatella olevan tärkein ulkoinen ohjaaja: politiikka kun asettaa loppujenlopuksi tavoitteet ja isot määränpäät. Strateginen muotoilu siis tosiasiassa lähtee viranhaltijoiden työstä, mutta politiikalla on suurempi asema päätöksenteossa ja perinteisemmässä roolissa.
Strategisessa sisäisessä skannauksessa kirkkaimman tähden paikan saa voimavarojen ja resurssien mahdollisimman tehokas käyttö. Tästä näkökulmasta ajatellen politiikan ja hallinnon suhde lähtee hyvinkin käytännönläheisestä aatoksesta: ne, keillä on eniten resurssia antaa esimerkiksi strategian laadinnan prosessille, ovat paikkansa prosessissa ansainneet. Tosiasiassa esimerkiksi kaupungeissa ja hyvinvointialueilla poliittiset päättäjät, valtuustot, osallistetaan strategian laatimiseen erilaisten työpajojen ja keskustelutilaisuuksien kautta. Mielestäni tämän tyyppinen toiminta osuu juuri sisäisen skannauksen malliin, jossa politiikalle annetaan mahdollisuus vaikuttaa, mutta hallinto asiantuntijaorganisaationa pitää ikään kuin langat käsissään.
Strategisessa hallinnassa on kyse keskinäisriippuvuuksista. Voisi jopa ajatella, että strategisen hallinnan malli kuvastaa nykypäivää, sillä elämme varsin kietoutuneessa maailmassa, jossa kaikki vaikuttaa kaikkeen. Julkishallintomme toki on edelleen hyvinkin siiloutunut ja oman tehtävänkuvan suorittamiseen rajoittunut, mutta poikkihallinnollisissa ja -poliittisissa kysymyksissä kumppanuuksilla ja verkostoilla on elintärkeä merkitys.
Kun ajattelee vaikkapa uusien hyvinvointialueiden kontekstia, on erittäin merkittävää muodostaa uusi hallinnon taso nimenomaan strategisen hallinnan ajatuksen pohjalle. Politiikan tehtävä on päättää raamit – siis tehdä tosiasiallinen päätöksenteko esimerkiksi talousarviosta sekä palvelulupauksen muotoilusta. Kuitenkin, hallinnon ja erityisesti hallinnollisten johtajatason henkilöiden on oleellista huolehtia, että kaikki sidosryhmät tulevat kuulluksi prosessissa, ja että strategia näyttää organisaatioltaan sen kaikkien nyanssien läpi katsottuna.
Onko strategisella ajattelulla julkishallinnossa väliä?
Perinteisesti termillä politics kuvataan teoriaa ja toimintaa sekä valtasuhteita yhteisön sisällä. Termi policy puolestaan viittaa toimintatapoihin, käytäntöihin sekä toiminnan organisoinnin tapoihin. Keskustelu hallinnon ja politiikan välillä on toisaalta hyvinkin vallan ja valtasuhteiden analysointia, toisaalta taas nykymaailmassa myös tosiasiallisten toimintatapojen ja erilaisten epävirallisten verkostojen analysointia. Uskallan väittää, että tilanne on sama myös julkishallinnollisten organisaatioiden strategioiden laadinnassa, jossa sekä hallinnolla että politiikalla on omat roolinsa prosessissa.
Vaikka roolitus on hallinnon ja politiikan välillä tehtävä tarkoituksenmukaisen ja tehokkaan työskentelyn onnistumiseksi, voi siilojen halkaisu toimia yllättävissäkin paikoissa. Ongelmien ratkaisu sekä innovaatioiden tuottaminen yleensä syntyvät poikkihallinnollisessa yhteistyössä, jossa on aidosti tilaa kehittää ja ideoida. Hyvinvoinnin kasvu sekä henkisen ja sosiaalisen pääoman entistä vahvempi kerryttäminen tarvitsevat onnistuaakseen strategista pelisilmää sekä hallinnon ja politiikan hedelmällistä yhteistyötä.
Lopulta vastaus otsikon kysymykseen: kyllä, strategisella ajattelulla on merkittävä asema myös julkishallinnon kontekstissa. Strategian ja strategisen ajattelun tärkeys korostuu tapana hallita kompleksisia ja muuttuvia todellisuuksia. Julkishallinnon ja -politiikan strategisessa johtamisessa tulee olla kysymys ennen kaikkea yhteisten voimavarojen mahdollisimman tehokkaasta käytöstä, yhteisöllisyyden rakentamisesta sekä poikkisektoriallisesta toiminnasta, jossa on mahdollisuus omaksua learning by doing -ajattelu.
Näin ollen myös kysymys siitä, johtaako hallinto vai politiikka strategiaprosesseja, on oikeastaan epärelevantti. Kyse on siitä, että organisaatio saa tilaa keskittyä omiin vahvuuksiinsa, omista lähtökohdistaan käsin, omien avainhenkilöidensä toteuttamana. Kyse on siitä, että hallinto sekä politiikka sitoutuvat toteuttamaan strategiaa yhteisessä ja yhteisöllisessä rintamassa ja muodostamaan sitä kautta arvoa kansalaisyhteiskunnalle, sidosryhmille sekä hallinnon asiakkaille.
Neea Loimuvirta
Kirjoittaja laatii pro gradu -tutkielmaansa viranhaltijoiden ja poliittisten päättäjien suhteesta vallankäytön näkökulmasta peilaten siihen, onko tuolla dynamiikalla merkitystä maakunnan pärjäämisessä EU-rahoituksen saamisessa. Kirjoittaja syttyy asiantuntijuuden ja asiantuntijavallan käsitteistä ja siitä, miten ne näkyvät ja vaikuttavat nyky-yhteiskunnassa. Lue Neea Loimuvirran ensimmäinen Gradupaja-kirjoitus tästä.
Lähteet:
Johanson. (2019). Strategy Formation and Policy Making in Government.
Tutustu Ajatuspaja Toivon Gradupaja-hankkeeseen ja sen tekijöihin.