Gradupaja: Vallan pyöröovi pyörii – mikä rooli on erityisavustajilla?

 

Viime päivinä huomiota on herättänyt superlobbariksi kutsutun Anders Blomin tuore väitöskirja taloudellisista eturyhmistä politiikan sisäpiirissä. Blom avaa tutkimuksessaan sitä, miten vaikuttamisen kuviot poliittisen vallan kulisseissa todella toimivat.

Etujärjestöjen, eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistyötä Blom kuvaa politiikan pyöröoveksi. Siinä ministerit, kansanedustajat ja virkamiehet sujuvasti vaihtavat roolia ja hyppäävät liike-elämän palvelukseen.

Johtopäätöksenä väitöstutkimuksessa esitetään, että taloudellinen eliitti on ottanut sisäpiiritiedon avulla vallan poliittisessa päätöksenteossa itselleen. Ratkaisuksi tilanteeseen Blom ehdottaa lakiin perustuvaa sääntelyä lobbareille.

Osittain samaa ilmiötä tutkin minäkin gradussani, mutta hieman tuntemattomammasta näkökulmasta. Politiikan tutkimuksessa eri henkilöryhmien vaikutusta poliittiseen päätöksentekoon on muutoin tutkittu jo melko laajasti, mutta poliittisten avustajien näkökulma on jäänyt vähemmälle.

Ruotsalainen tutkija Stefan Svallfors (2017) kuvailee poliittista päätöksentekoa peliksi, jossa on kolme elementtiä: poliitikot, virkamiehet ja poliittinen avustajakunta. Kaksi ensimmäistä tunnetaan jo melko hyvin, mutta kolmas ryhmä on jäänyt tähän mennessä tutkimuksissa eniten pimentoon. Gradussani tutkin ministerien erityisavustajien vaikutusta poliittisen päätöksenteon prosessiin.

 

Keitä erityisavustajat ovat? Mistä he tulevat ja minne he menevät?

 

Työssäni päivitän ensinnäkin Lars Westerlundin (1990) ja Max Mickelssonin (1997) 1990-luvulla tekemät profiilit erityisavustajista 2010-luvulle. Heidän tutkimuksissaan erityisavustaja oli keskimäärin noin 33-vuotias mies, koulutukseltaan VTK tai VTM. Lisäksi kummassakin tutkimuksessa esitettiin tietoja rekrytoitumisesta avustajan tehtäviin ja asemasta avustajapestin jälkeen.

Hypoteesinani on, että taustat ovat monipuolistuneet ja sukupuolten tasa-arvo toteutuu nykyään hieman paremmin. Myös vaikuttajaviestinnän ala on kasvanut nykypäivään tultaessa niin paljon, että uskon löytäväni pyöröovi-ilmiötä avustajasta lobbariksi ja takaisin siirtymisen osalta.

Suomessa erityisavustajatutkimus on ollut vielä vähäistä. Kansainvälistä tutkimusta erityisavustajista on löydettävissä jonkin verran enemmän, lähimpänä Ruotsista. Siellä on tutkittu esimerkiksi sitä, miksi tietyt politiikasta kiinnostuneet henkilöt pyrkivät nimenomaan avustajan tehtäviin.

Yhdeksi motivaatioksi on selvinnyt halu käyttää valtaa ja vaikuttaa asioiden suuntaan ilman, että joutuu itse median läpivalaisuun. Erityisavustajien vallankäyttö onkin mielenkiintoinen kysymys, josta on vaikea saada aineistoa. Teemahaastatteluiden avulla aion kuitenkin tarttua haasteeseen ja hankkia lisätietoa aiheesta suomalaisessa kontekstissa.

 

Käyttävätkö erityisavustajat valtaa ja jos käyttävät, niin millaista?

 

Teoriapohjana gradussani toimii valta ja sen eri alalajit. Valta voidaan John Frenchin ja Betram Ravenin (1959) mukaan jakaa viiteen eri kategoriaan: palkitsemisvaltaan (reward power), rankaisuvaltaan (coercive power), legitiimiin valtaan (legitimate power), roolimallin valtaan (referent power) ja asiantuntijavaltaan (expert power). Näiden lisäksi on esitelty vielä myöhemmin kuudes vallan alalaji, informaatiovalta.

Hypoteesinani on, että erityisavustajat käyttävät työssään asiantuntijavaltaa ja informaatiovaltaa. Tämä ilmenee esimerkiksi siinä, että avustajat usein ottavat haltuun suuria kokonaisuuksia, joista he tiivistävät ja suodattavat olennaisimmat esihenkilölleen päätöksenteon tueksi. Lopputulokseen voi suurestikin vaikuttaa se, miten asia on esitelty. Onko joitain vaihtoehtoja esimerkiksi karsittu pois jo ennen esittelyä?

Lobbaus, asiantuntijavalta tai erityisavustajien motiivit toimia tehtävässään eivät lähtökohtaisesti ole minulle positiivis- tai negatiivissävytteisiä asioita. Tutkijana suhtaudun tutkimuskohteeseen mahdollisimman neutraalisti ja yritän löytää vastauksia niin nykyjärjestelmän puolesta kuin sitä vastaankin.

Tutkimuksen tavoitteena on synnyttää lisätietoa tärkeästä mutta vähän tunnetun poliittisen järjestelmän osasta Suomessa ja mahdollisesti löytää keinoja järjestelmän kehittämiseksi – niin, että poliitikot, puolueet, virkamiehet ja kansalaiset saisivat järjestelmästä mahdollisimman paljon hyötyä.

 

Onko erityisavustajien tehtävä Suomessa tarpeeksi säännelty?

 

Politiikan ikuisuuskysymyksiä on, missä ja keillä on todellinen valta. Ministerien erityisavustajien asema ja rooli herättävät väkisinkin kiinnostusta aiheeseen.

Esimerkiksi Joonas Turusen (kok.) siirtyminen erityisavustajan paikalta terveys- ja sosiaalipalveluita tuottavan yrityksen johtoon herätti mediassa keskustelua. Jotkut katsoivat Turusella olleen merkittävää sisäpiiritietoa liittyen meneillään olevaan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen.

OECD eli Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö on tehnyt kaksi laajamittaista raporttia poliittisista avustajista. Toisessa niistä käsitellään avustajien työnkuvaa koskevia virallisia sääntelyjä eri maissa. Joissain maissa on laadittu code of conduct, joka melko tarkastikin määrittelee avustajien toimenkuvaa, pätevyyttä ja esimerkiksi erilaisia karensseja uusiin tehtäviin siirtymisen osalta. OECD:n mukaan sellainen luo avustajajärjestelmään luotettavuutta, läpinäkyvyyttä ja struktuuria.

Suomessa poliittista avustajakuntaa koskeva sääntely on pidetty hyvin kevyenä. Valtioneuvoston ohjesäännön (3.4.2003/262) 45 a §:n mukaisesti pääministeri nimittää erityisavustajan ministerin esityksestä. Erityisavustaja suorittaa ministerin hänelle antamia tehtäviä toimimatta kuitenkaan ministeriön esittelijänä. Erityisavustajalle on annettava ne tiedot, jotka hän tarvitsee tehtävänsä hoitamiseksi. Erityisavustajan on myös annettava virkamiehelle tämän tehtävien hoitamiseen tarvitsemat tiedot.

Erityisavustajalla on lisäksi oikeus osallistua ministeriön johtoryhmän kokouksiin sekä muihin suunnittelu- ja valmistelukokouksiin. Tässä on kaikki, mitä tehtävästä on virallisesti säädetty. Toki varmasti on olemassa paljon epävirallista sääntelyä ja eri puolueilla omat vakiintuneet käytäntönsä. Niistä pyrin pääsemään perille sekä selvittämään kyseisissä tehtävissä toimineiden henkilöiden ajatuksia tehtävänkuvasta, siinä toimimisesta ja sen sääntelystä.

 

Osallistu tutkimukseen!

 

Haastattelut tulen tekemään entisille erityisavustajille, joilla on tehtävästä kokemusta 2000-luvulta. Suoritan teemahaastattelut anonyymisti ja pyrin näin saamaan mahdollisimman suoraa ja luotettavaa tietoa. Erityisavustajien profiilit aion päivittää tekemällä tiiviin kyselytutkimuksen Sipilän hallituksessa (2015–) toimiville ja toimineille avustajille.

Työni tuottaa tuoreinta mahdollista tietoa siitä, keitä erityisavustajat ovat, mistä he tulevat ja mihin he menevät. Aineistot kerään huhti–toukokuun aikana ja analyysit teen kesällä. Gradun on tarkoitus valmistua ensi syksyyn mennessä.

Mikäli siellä ruudun takana tätä lukee joku tutkimuskohteeseen kuuluva, joka haluaisi tukea suomalaista erityisavustajatutkimusta, niin ota rohkeasti yhteyttä ja sovitaan haastattelusta. Lisäksi jos sähköpostiisi kolahtaa kutsulinkki kyselytutkimukseeni, niin olisin hyvin kiitollinen pienestä määrästä aikaasi, jonka käytät vastaamiseen. Näin saamme lisää tutkimustietoa erityisavustajista, eikä uutisoinnin tai kansalaismielipiteen tarvitse pohjautua vanhaan ja vähäiseen tietoon.

 

Janika Takatalo

 

Kirjoittaja on Ajatuspaja Toivon gradupajalainen, joka valmistuu pian valtiotieteiden maisteriksi Turun Yliopistosta. Lue tästä, mistä Gradupajassa on oikein kyse!

 

Kirjallisuus:

French, John & Bertram Raven. 1959. The Bases of Social Power. Studies in social power (pp. 150–167). Ann Arbor: Institute for Social Research, University of Michigan.

Mickelson, Max. 1997. Eviga politruker – rekryteringsmönster från specialmedarbetarskap till andra positioner. Pro gradu –tutkielma. Åbo Akademi.

Murto, Eero. 2014. Virkamiesvaltaa? Ministerien ja virkamiesten väliset valtasuhteet Suomessa viime vuosikymmenien aikana. Tampere University Press. Tampere.

Svallfors, Stefan. 2017. Knowing the game: motivations and skills among partisan policy professionals. Journal of Professions and Organization. Vol. 4, no 1, 55-69.

Westerlund, Lars. 1990. De politiska sekretarna I Finland. Åbo Akademi Press. Åbo.