Asiantuntijavieras Signe Jauhiainen:
Perustulokokeilun arviointi – Mitä tuloksista voidaan päätellä?
Suomessa toteutettiin vuosina 2017-2018 perustulokokeilu. Kokeilussa maksettiin kuukausittain 560 euron perustulo 2 000 kokeiluun arvotulle henkilölle. Kokeilun tavoitteena oli saada uutta tietoa sosiaaliturvan uudistamista varten. Huomion kohteena oli erityisesti kaksi seikkaa: vastikkeettomuus ja työnteon kannustimet. Perustuloa ei tarvinnut hakea eikä siihen liittynyt ehtoja, joten byrokratia helpottui. Jos työllistyi, perustuloa maksettiin edelleen.
Perustulo oli vastikkeeton eli perustulon saajilta ei edellytetty esimerkiksi TE-toimiston asiakkuutta tai palveluihin osallistumista. Perustulo poikkesi Suomen normaalista työttömyysturvasta tältä osin. Euromäärältään perustulo oli saman suuruinen kuin työttömän perusturva nettona ilman korotusosia. Perustulokeskustelussa vastikkeettomuutta pidetään peruskivenä. Vastikkeettomuuden ajatellaan lisäävän luottamusta ja vapautta. Kansainvälisessä keskustelussa perustulo nähdään ennen kaikkea toimeentulon turvana ja köyhyyden vähentäjänä.
Suomessa huomio kiinnittyi työnteon kannustimiin. Poliittisessa keskustelussa Suomen sosiaaliturvan epäkohtana nähdään kannustinloukut eli tilanteet, joissa työnteon lisääminen ei merkittävästi lisää tuloja. Kokeilun perustulomallissa sen sijaan kannustimet olivat hyvät, koska työstä saatu tulo ei vähentynyt perustuloa toisin kuin työttömyysturvassa normaalisti. Työnteko ei aiheuttanut epävarmuutta tuen menettämisestä.
Keskeistä perustulokokeilun arvioinnin kannalta oli toteutus satunnaistettuna kokeiluna. Kokeilun osallistujat arvottiin Kelan työttömyysturvaa ennen kokeilua saaneiden 25-58-vuotiaiden joukosta. Ne, joiden kohdalle ei arpa osunut, muodostivat kokeilun verrokkiryhmän. Näin perustulon saajat ja verrokit olivat taustatekijöiltään samanlaisia. Tämän mittaluokan satunnaiskokeilu vaati oman erillisen lain säätämisen.
Satunnaiskokeilu antaa hyvän lähtökohdan perustulon vaikutusten arviointiin. Kun perustulon saajat ja verrokkiryhmä ovat lähtötilanteessa samanlaisia, voidaan verrata näiden ryhmien toimintaa ja arvioida luotettavasti perustulon vaikutusta.
Yleisesti perustulokokeilua on kritisoitu runsaasti, jopa kokeilua tutkineen tutkimusryhmän suunnalta. Kokeilu tehtiin tiukassa aikataulussa ja rajallisella budjetilla. Molemmat vaikuttivat siihen, että kokeilun kohderyhmänä rajoittui työttömiin ja osallistujia voitiin arpoa mukaan vain 2 000. Arvioinnissa oltaisiin saatu monipuolisempi kuva perustulon vaikutuksista, jos kokeilussa olisi ollut muitakin kohderyhmiä.
Yhtenä perustulokokeilun heikkoutena oli vain yhden perustulomallin testaaminen. Kokeilussa oli yksi perustulomalli, joka samanaikaisesti paransi työnteon rahallisia kannustimia ja poisti tukeen liittyvät ehdot. Onkin siis vaikea erottaa, missä määrin saadut tulokset johtuivat ehtojen poistamisesta ja missä määrin työnteon kannustimien paranemisesta. Näiden kahden asian erottamiseen olisi tarvittu saman kokeilun sisälle useampia perustulomalleja. Hollannissa toteutetussa perustulokokeilussa arviointiin erilaisten mallien vaikutuksia samassa kokeilussa.
Oman hankaluutensa arviointiin tuo aktiivimalli, joka otettiin käyttöön kesken kokeilun vuonna 2018. Aktiivimallissa työttömiltä edellytettiin työntekoa tai palveluihin osallistumista. Seuraamuksena oli työttömyysturvan leikkaaminen. Perustulo säilyi edelleen vastikkeettomana eikä aktiivimalli koskenut sitä. Osa perustulon saajista haki työttömyysturvaa korotusosien vuoksi ja aktiivimallin leikkuri kohdistui näihin. Erityisesti aktiivimalli muutti verrokkiryhmän työttömyysturvan ehtoja. Aktiivimalli mutkistaakin tulosten tulkintaa eikä aktiivimallin ja perustulokokeilun vaikutuksia voi erottaa.
Kokeiluihin kohdistuu kritiikkiä myös yleisellä tasolla. Nähdään, että kokeilu itsessään vaikuttaa osallistujiin ja muuttaa heidän käytöstään. Perustulokokeilu sai valtavasti mediahuomiota niin Suomessa kuin kansainvälisestä. Muutamat kokeilun osallistujat esiintyivät omilla nimillään ja kasvoillaan mediassa. Kokeiluun kohdistuvaa huomiota pidettiin hankalana arvioinnin kannalta, mutta ensimmäisessä näin laajassa yhteiskunnallisessa kokeilussa huomio oli väistämätöntä. Tutkijaryhmä ei muistutellut osallistujia eikä soitellut heille kokeilun kuluessa. Kyselytutkimuksen yhteydessä osallistujiin otettiin yhteyttä kokeilun loppuvaiheessa.
Sudenkuopista huolimatta kokeilu toteutettiin suunnitelman mukaan ja arviointi käynnistyi kokeilun päätyttyä. Perustulon havaittiin lisäävän työllisyyttä vuoden mittaisen tarkastelujakson aikana 6 päivää. Keskimäärin perustulon saajan työskentelivät samalla ajanjaksolla 78 päivää. Perustulon vaikutus työllisyyteen oli hyvin pieni, mutta positiivinen.
Huomattava osa perustulon saajista haki edelleen työttömyysturvaa entiseen tapaan ja pysyi TE-toimiston asiakkaana. Työttömyysturvaan liittyvää byrokratiaa ja ehtoja ei ilmeisesti pidetty liian kuormittavina. Kyselytutkimuksessa perustulon saajat arvioivat oman hyvinvointinsa useilla mittareilla paremmaksi kuin verrokkiryhmä.
Työllisyysvaikutuksen jäädessä varsin pieneksi voidaan todeta, ettei perustulosta ole ihmelääkkeeksi työllisyyden parantamiseen. Rahalliset kannustimet paranivat tuntuvasti, mutta työllisyys vähänlaisesti. Kokeilun kohderyhmässä eli Kelan työttömyysturvan saajien joukossa tarvitaan kannustimien ohella muita keinoja työllisyyden parantamiseksi.
Signe Jauhiainen
Kirjoittaja on kauppatieteiden tohtori ja tutkimuspäällikkö Kelan tutkimuksessa.
Kirjallisuutta:
Hämäläinen, K., Kanninen, O., Simanainen, M. & Verho, J. 2020. Perustulokokeilun arvioinnin loppuraportti: Rekisterianalyysi työmarkkinavaikutuksista. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, VATT Muistiot 59. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-274-259-9
Kangas, O., Jauhiainen, S., Simanainen, M. & Ylikännö, M. 2020. Suomen perustulokokeilun arviointi. Sosiaali- ja terveysministeriö, Raportteja ja muistioita 2020:15. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-9890-2
Kangas, O. ym. 2016. Ideasta kokeiluihin – Loppuraportti perustulokokeilun toteuttamisvaihtoehdoista. Valtioneuvoston kanslia, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 63/2016. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-539-6